一、起草背景

　　党的十八大以来，党中央对养老服务工作作出一系列决策部署，强调养老服务要重点关注失能等困难老年人的特殊需求。2021年重阳节，习近平总书记对老龄工作作出重要指示：要健全完善老龄工作体系，强化基层力量配备，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。2023年春节前夕，习近平总书记指出：要大力发展养老事业和养老产业，发展公办养老机构和普惠型养老服务，特别要强化对特困、低保、高龄、失能老年人兜底保障。今年党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，强调积极应对人口老龄化，要求完善发展养老事业和养老产业政策机制。

　　高龄老年人和失能失智老年人是养老服务的重中之重。据统计，目前我市共有80岁及以上高龄老年人69.8万，其中，高龄失能老人16.36万人，占比23.44%；高龄自理老年人53.44万人，占比76.56%。同时，还有80岁以下失能失智老年人15.7万人。“老老人”基本生活需求能否得到满足，直接影响他们的晚年生活质量。对照护者来说，“老老人”家属无论在生理、心理、工作、生活、时间、精力等各方面，压力都显著增加，“一人失能、全家失衡”的难题亟需破解。

　　2024年，市委将制定《关于加强“老老人”服务保障的若干措施》纳入2024年市委深改委会议审议议题计划。年初以来，市民政局会同市委改革办在广泛调研论证基础上，起草了《关于加强“老老人”服务保障的若干措施（审议稿）》（以下简称《若干措施》），经多轮征求市相关委办局、各区政府及北京经济技术开发区管委会意见，并经市委深改委和市政府常务会审议通过。2024年9月30日，市民政局、市发展改革委、市财政局等11个部门联合印发了《若干措施》。

　　二、总体思路和主要创新点

　　《若干措施》聚焦“老老人”服务保障的短板弱项，发挥政府市场合力作用，提出了一揽子有针对性的改革举措。总体思路有四个方面：一是突出资源统筹调配，坚持需求导向，把更多养老服务资源向“老老人”聚焦、向居家社区倾斜；二是突出发挥市场作用，加快培育品牌化、连锁化经营主体，发展壮大养老市场，通过市场机制解决好供需匹配问题；三是突出医养协同发展，打通医疗和养老衔接环节的堵点断点，让“老老人”便捷享受医疗养老资源；四是突出要素支撑保障，从专业化、标准化、智慧化等方面，加大工作力度。

　　主要创新点集中在四个方面：一是优化“老老人”补贴津贴制度，推动补贴津贴向“老老人”中的重点群体服务聚焦，提高政策精准性、有效性。二是加强居家社区养老服务设施建设。在养老设施新建方面，明确以街道（乡镇）为单位，允许多个新建住宅区配建养老设施指标整合利用，实现统筹规划、集成建设。在存量设施改建方面，制定相关操作办法，分类明确不同类型存量设施的改建实施路径和配套政策。三是完善居家社区养老服务供给网络。首次提出以街道（乡镇）养老服务中心为牵引，强化养老服务中心的资源统筹和服务调度功能、养老服务驿站的延伸网点功能、专业服务商的协同服务功能，推动形成共生发展的养老服务生态圈。四是深化“老老人”医养协同发展。创新家庭医生签约服务激励及考核机制；鼓励医务人员下沉基层开展医养结合服务，在职称晋升、薪酬绩效等方面予以倾斜；稳妥推进人口密集区部分一、二级医院转型为康复护理机构或增加照护床位。

　　三、主要内容

　　《若干措施》提出了6个方面20条改革措施。

　　（一）加强“老老人”需求调查和兜底保障，切实守住养老民生底线。主要有建立健全“老老人”养老需求调查和服务跟踪机制、优化“老老人”补贴津贴制度、强化“老老人”兜底服务、加强“老老人”权益保障等4项措施。具体内容包括：一是建立“老老人”养老需求调查和分析机制，定期发布“老老人”服务统计数据和本市养老机构平均收费价格；以北京养老服务“一网一端一平台”为依托，利用人工智能等科技手段，实现精准服务和分析。二是优化养老服务补贴津贴政策，推动补贴津贴向“老老人”中的重点群体服务聚焦。三是强化“老老人”兜底服务，聚焦重度失能失智老年人居家长期照护服务需求，加强家庭养老床位建设和供给；发挥公办养老机构兜底保障作用，实现经济困难失能失智老年人愿住尽住、应保尽保；明确和强化家庭养老责任，探索建立失能失智老年人家庭喘息服务机制，缓解家庭照护者照护压力。四是加强“老老人”权益保障，推广养老服务制式合同网签，防范和打击侵害老年人权益行为；开展“老老人”特别是老残共养家庭监护服务试点，探索意定监护实施路径，解决就医、养老、遗产继承等意定监护难题。

　　（二）优化“老老人”服务设施功能布局，提升综合服务效能。主要措施有加强居家社区养老服务设施建设、健全居家社区养老服务供给网络、加快补齐农村“老老人”服务短板等3项措施。具体内容包括：一是统筹考虑区域人口老龄化程度、“老老人”分布等因素，精准布局养老服务中心，积极培育社区养老服务机构；根据规划要求和实际需要，以街道（乡镇）为单位，允许多个新建住宅区配建养老设施指标整合利用，实现统筹规划、集成建设；积极推进适老化改造，开展老旧小区养老设施补短板行动，对养老服务功能不足的采取置换、购置、租赁等方式加强服务供给。二是强化区级养老服务指导中心的统筹作用，构建以养老服务中心为综合枢纽，养老机构、养老驿站为延伸网点，专业服务商为协同网点，与社区卫生服务中心等机构协同的居家社区养老服务供给网络；依托养老服务中心建立“老老人”需求实时响应、供给精准匹配平台，形成全市统一的分布式、枢纽型、平台化养老服务网络，以多元化方式增加供给有效性；分层分类引入专业服务商为“老老人”居家养老提供康复护理、就医陪诊、家政维修等服务。三是瞄准实现农村“老老人”养老服务全覆盖，推进农村互助性养老服务，完善“乡镇养老服务中心（乡镇敬老院）+养老驿站+邻里互助点”农村养老服务体系；开展乡镇敬老院改造提升行动，支持有条件的乡镇敬老院转型为乡镇养老服务中心。

　　（三）扩大“老老人”普惠服务供给，培育养老服务市场。主要有培育品牌化、连锁化经营主体，扩大普惠型养老服务供给，完善“老老人”助餐服务网络等3项措施。具体内容包括：一是支持养老服务经营主体品牌化、连锁化发展，引入一批国内外知名品牌企业，培育一批专业化程度高、能力强、规模化运营的行业企业；优化养老服务领域营商环境，在市场准入退出、要素获取、开展市场化服务等方面给予更有力的支持。二是推广居家社区养老服务新模式，主要通过政府提供设施、培育市场供给主体、完善服务供给网络、规范服务供给标准等方式，加强对“老老人”的普惠服务供给；按照“同质同标”原则，深化京津冀养老服务协同发展，为有需求的“老老人”提供更多的普惠养老服务选择。三是依托街道（乡镇）养老服务中心，织密养老助餐服务网络；鼓励养老助餐经营主体多元化、连锁化运营，因地制宜推行“中央厨房+社区配送”等模式，促进可持续发展；打造智慧用餐场景，优化老年人支付方式；采取社会化助餐、邻里互助等多种方式，整合物业人员、志愿者、社区工作人员、快递外卖等相关力量开展送餐服务。

　　（四）完善“老老人”医疗服务供给，深化医养协同发展。主要有完善医养结合对接机制、更好发挥家庭医生签约服务作用、优化医疗护理服务资源供给等3项措施。具体内容有：一是完善属地社区卫生服务机构、安宁疗护机构与养老机构握手机制，支持以有偿签约服务等方式促进医疗机构开展医养签约合作服务；健全社区卫生服务机构、综合医院之间的“老老人”紧急救治及快速转诊绿色通道，鼓励医务人员下沉基层开展医养结合服务。二是更好发挥家庭医生签约服务作用，健全老年人基础病等健康信息档案，优先为“老老人”提供家庭医生签约服务，支持通过互联网等方式开展居家医疗服务。三是优化医疗护理服务资源供给，立足实际条件，积极稳妥地推进人口密集区内部分一、二级医院，转型为护理机构或增加护理床位；鼓励社会力量和社区卫生服务机构建设护理机构、安宁疗护机构。

　　（五）推进“老老人”服务专业化标准化智慧化，强化养老服务要素支撑。主要有加强照护服务队伍建设、建立健全保障标准体系、推进智慧养老场景建设应用、实现涉老数据共建共治共享等4项措施。具体内容包括：一是加大家庭照护人员培训支持力度，支持行业协会开展养老护理员综合评价，落实养老服务人才积分落户政策，对符合条件的养老行业高技能人才加分。二是加强“老老人”养老服务标准体系建设，完善“老老人”照护服务标准，规范开展老年照护需求评估和服务工作，精准对接“老老人”照护服务需求。三是加强对养老服务领域新技术研发、场景建设、先进技术推广应用的政策支持，积极推进智慧养老院建设，重点支持养老机器人产业发展。四是推动涉老数据有序开放和合理开发利用，建立高龄独居、孤寡等特殊困难老年人群体生活数据异常监测预警体系，探索拓展一键呼等智慧养老场景应用，引入智能水表、智能燃气表等智能监测预警设备，线上守护老年人安全。

　　（六）强化“老老人”服务改革组织保障，有效凝聚各方合力。主要有加强组织领导、强化督促指导、加大宣传引导等3项措施。具体包括优化“七有”“五性”监测评价指标体系中关于养老服务的指标设置，适当增加养老床位使用率、“老老人”服务保障相关指标权重等。