《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的实施意见》政策解读

一、基本背景

2019年6月，民政部等十二部委联合印发《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号，以下简称《民政部意见》）。根据《民政部意见》界定，事实无人抚养儿童是指父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童；或者父母一方死亡或失踪，另一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由的措施、失联情形之一的儿童。事实无人抚养儿童是困境儿童中的特殊群体，困境成因复杂，但普遍面临家庭监护和抚养照料不力、身心成长权益受损的局面。为此，《民政部意见》着眼于事实无人抚养儿童权益维护，着力解决五个方面突出问题：一是强化基本生活保障。对事实无人抚养儿童发放基本生活补贴，按照与孤儿保障标准相衔接的原则确定补贴标准，参照孤儿生活费发放办法确定发放方式。二是加强医疗康复保障。对符合条件的儿童实施医疗救助，分类落实资助参保政策，符合条件的事实无人抚养儿童可同时享受重度残疾人护理补贴及康复救助等政策。三是完善教育资助。将事实无人抚养儿童参照孤儿纳入教育资助范围，落实助学金、减免学费等政策，将义务教育阶段事实无人抚养儿童列为享受免住宿费的优先对象等。四是督促落实监护责任。要求依法打击故意或者恶意不履行监护职责等各类侵害儿童权益的违法犯罪行为。对恶意弃养或者采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取保障资金、物资和服务的父母及其他监护人实施失信联合惩戒，对有能力履行抚养义务而拒不抚养的父母依法追索抚养费等。五是优化关爱服务。通过健全机制网络、加强家庭探访、扩大政社合作等，为事实无人抚养儿童提供法律援助、精神关爱和其他专业服务。

截至2019年8月底，全市各类事实无人抚养儿童共840人。其中，根据我市困境儿童分类保障制度有关界定，已纳入困境儿童生活费发放范围的有377人。近年，我市儿童福利事业在适度普惠导向下取得较快发展。2011年，首次将父母双方失踪、重度残疾或服刑而无抚养能力的事实无人抚养儿童纳入保障范围，按照每人每月1400元发放生活费。2016年，初步建立困境儿童分类保障制度，一方面拓展事实无人抚养儿童范围，将父母双方死亡、失踪、残疾（残疾等级为一至二级的视力、肢体、智力、精神残疾和残疾等级为三级的智力、精神残疾）、服刑在押或强制隔离戒毒（从儿童或其监护人提出申请之日起，剩余在押刑期或强制隔离戒毒期限再一年及以上），和一方符合上述情形另一方因为其他客观情形无法履行抚养监护责任的儿童纳入事实无人抚养范围。另一方面调整生活费保障标准，从每人每月1400元提高至每人每月1800元。2018年，建立事实无人抚养儿童等的医疗康复制度，综合医疗保障水平大幅提升。我市事实无人抚养儿童面临的基本生活、医疗方面的突出问题逐步得到了有效解决，其生活环境和权益发展得到了较大改善。但与儿童健康成长需求相比，与我市经济社会发展水平相比，我市事实无人抚养儿童保障体系仍不健全，存在的突出问题表现为:一是保障对象有限,未实现全覆盖;二是保障内容有限,教育资助有空白，生活保障标准不高;三是监护不力,家庭监护主体责任和政府监护监督责任落实不到位,家庭帮扶支持体系未建立，综合帮扶力度弱等。需要采取有效措施，切实加强和完善。

二、起草制定过程

2019年8月初，起草完成《实施意见》基本框架。月内，组织召开由市教委、市财政局、市司法局、市高检、市高法等单位参加的意见起草座谈会。分别与市教委、市残联就事实无人抚养儿童教育资助等重点举措内容进行了专题研讨，就家庭监护津贴等举措，专门征询了有关专家，与市民政局有关处室单位沟通了意见，形成征求意见稿。9月，征求了全市十六个区民政局、市各相关单位意见，对意见体例和具体内容进行了修改，并就征求意见稿修改稿再次征求市各相关单位意见，同时在北京民政信息网面向社会公开征求意见。10月，先后经局政策法规处合法性审查、市政策法规性别平等评估委员会组织的评估论证，对有关内容进行了调整完善，形成审议稿。11月，以市委社会工委市民政局等十三部门名义联合印发《实施意见》。

三、主要内容

《实施意见》以加强事实无人抚养儿童保障为目标，按照构建事实无人抚养儿童成长发展链的思路，扩大认定范围，完善生活、医疗康复、教育资助等保障制度，强化政府监护监督、家庭帮扶支持和民政兜底保障等关爱服务。一是扩大认定范围。在2016年事实无人抚养儿童界定范围基础上，新增儿童父或母重病、因监护侵害父母双方被撤销且不再恢复监护人资格,也没有其他监护人抚养等情形；放宽了儿童父或母残疾类型和等级认定范围、服刑在押等被采取限制人身自由措施的认定期限等。二是完善分类保障举措。分别就事实无人抚养儿童生活、医疗康复和教育等方面的问题提出针对性举措。其中，在生活保障上，按照孤儿生活费标准确定和发放生活费，并适时调整；在医疗保障上，参照我市医疗救助政策享受参保补贴和门诊、住院、重大疾病医疗费用在基本医保报销基础上不同比例再报销，并纳入我市“困境儿童医疗康复明天计划手术”资助、残疾儿童康复和辅助器具服务、残疾人护理补贴保障范围；在教育资助上，参照孤儿纳入我市现行各项教育资助政策范围，并建立事实无人抚养儿童幼儿园一次性入园补贴、中等职业教育和高等教育生活补助等政策，明确与相关助学金、救助金发放的衔接。此外，特别明确了儿童事实无人抚养情形查验确认前，处于无父母监护抚养的状态的，可认定为临时无人抚养儿童，予以临时生活保障的要求。三是健全关爱保护机制。强化民政部门和街乡政府监护监督职责，对事实无人抚养等困境儿童家庭监护照料、学习和生活费使用等情况定期巡视探访，根据调查评估情况，提供针对性家庭监护教育指导、法律法规政策宣传和协助申请相关救助、福利政策或链接公益慈善资源等服务。同时强调公检法等司法部门对侵害儿童权益违法犯罪行为的打击和追责。落实民政部门的兜底监护责任，对父母没有监护能力或者无法履行监护责任、且没有其他具有监护资格的人的事实无人抚养儿童，民政部门兜底监护，可以由儿童福利机构等抚养照料。本着儿童利益最大理念，提出建立监护（照料）津贴制度，鼓励有能力、条件的个人和组织承担儿童监护抚养的社会责任。对其中担任监护人的个人存在一定经济困难的，可适当发放家庭监护津贴；对接收委托照料抚养的民政部门监护的儿童，可适当发放照料津贴。四是规范认定流程。明确了当事人申请登记-街乡受理和查验-区民政部门核对确认的基本流程。申请登记环节，除事实无人抚养儿童实际监护人常规申请外，明确了居（村）委会代为申请、相关单位联系发起申请等途径；街乡受理和查验环节，明确了街乡政府采取部门信息比对等事实查验方式；确认环节，特别明确对需民政兜底监护事实无人抚养儿童，儿童福利机构（儿童救助保护机构）接受入院的办理时限；在复核与终止环节，不仅要求民政做好自上而下的资格复核工作，也强调了儿童实际监护人的诚信意识，承担自下而上的主动告知义务。

四、主要特点

《实施意见》的制定坚持问题和目标导向，全面贯彻《民政部意见》部署和要求的同时，结合实际，重点发力，在实质性举措上有突破和发展，体现了对困境儿童予以特殊、优先保护原则和儿童利益最大理念。主要特点和亮点有：一是保障对象有新拓展。按照民政部意见有关事实无人抚养儿童认定范围，不仅在2016年有关事实无人抚养儿童界定基础上作了新拓展，同时将儿童父母双方被撤销监护人监护资格的情形纳入认定范围。另外，将监护情形查验确认前，父母客观上无抚养照料能力和条件的儿童，作为临时无人抚养儿童，参照纳入事实无人抚养儿童保障范围，对需要紧急庇护或生活照料的，可先予救助保障后确认，实现了儿童事实无人抚养状态下的无缝保障。二是保障内容有新举措。在生活保障上，按照新规则明确事实无人抚养儿童生活费标准；在医疗保障上，将事实无人抚养儿童纳入我市“困境儿童医疗康复明天计划手术”资助范围；在教育保障上，不仅明确将事实无人抚养儿童参照孤儿纳入教育资助范围，而且建立学前教育一次性入园补贴、中等职业教育和高等教育生活补贴等新举措。三是关爱服务和行政服务得到优化。在关爱服务提供上，强化区民政部门和街乡政府监护监督责任落实，明确对事实无人抚养儿童家庭监护抚养状况要定期入户探访，明确民政兜底监护责任具体操作路径。在抚养照料上，落实《民法总则》第二十七条规定精神，也为促进和实现更多事实无人抚养儿童尽可能在家庭环境或亲朋等家庭关系支持体系下成长，提出建立家庭监护津贴或替代照料津贴举措，对个人和组织监护“意愿”予以提倡和放大，强化和引导社会个人承担更多社会责任。这一举措客观上有利于儿童成长，也有利于降低公共财政的投入成本。在认定和申领程序上，体现“放管服”改革要求，更加高效便民。相比原困境儿童生活费申请确认程序，将查验确认权限从区民政局下放至街乡基层政府部门，区民政部门更多履行政策落实指导、监督和管理职责；大幅压缩查验确认时限；以部门信息比对等方式开展查验，减少当事人提供证明材料数量，实现了数据“多跑路”、群众少跑腿。