根据《殡葬管理条例》、《北京市殡葬管理条例》和相关法律法规文件，北京市民政局制定了《查处非法公墓行政执法操作指引》，现解读如下：  

一、背景依据

墓地建设和管理关系人民群众切身利益，近年来，我市一些地方出现了非法建设墓地的现象，浪费了大量土地资源，破坏生态环境，造成了不良社会影响。由于非法墓地价格低，使得其拥有巨大市场，巨额利益使得很多人铤而走险。目前，我市非法公墓行政执法工作在现阶段存在诸多难点，一是非法公墓涉及多个行业、多个环节，而现行法规缺乏明确的规范界定，对违法行为缺乏明确的处罚措施和强制手段。二是主管殡葬执法的民政部门没有强制执行权，且缺少强有力的执法手段。三是殡葬执法工作涉及规划和自然资源、市场监督管理、园林绿化、公安、水务、人民法院等众多部门和各级政府，由于政出多门，管理职能分散，在工作中各部门难以形成合力，难以形成长效机制。

为加强殡葬管理，维护人民群众切身利益，保护土地资源，制止违法行为，执法大队结合本市实际起草了《查处非法公墓行政执法操作指引》（以下简称《指引》）。力图通过制定《指引》，一方面明确和落实属地主体监管职责，依法取缔非法公墓，处罚违法行为；另一方面建立健全长效管理机制，强化各职能部门的协调联动，促进殡葬事业健康发展。

二、目标任务

为加强殡葬管理，规范非法公墓查处，完善联合执法机制，维护人民群众合法权益。

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• 主要内容


   

《指引》共有八章二十八条，12个附件。    


   

（一）正文部分    


   

第一章为总则，包括第1-3条。介绍目的和制定依据，以及非法墓地的概念和管辖原则。    


   

第二章为受理与立案，包括第4-6条。明确了案件来源、受理标准及案件移送的相关问题。    


   

第三章为执法协同，包括第7-10条。重点规定了执法协同机制，即民政部门可在区政府的主持下，牵头与区规划国土、市场监督管理、园林绿化、水务、公安、街乡镇政府等单位，就查处非法墓地工作建立相应的联席会议机制等。第三章还规定了相关部门协助民政部门就非法墓地进行协助调查的方式，以及联合执法的方法。    


   

第四章为调查取证，包括第11-15条。规定了非法墓地类案件的证据标准及证据形式。其中，第13条与第14条是创新条款。第13条为协查通告，通过向社会发出通告的方式，死者家属和了解墓地情况的人员可向民政部门提供证据材料，充分掌握违法所得的证据。第14条为违法所得金额确定，借鉴《产品质量法》及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2001]10号）的规定，特别规定了墓穴真实售价不明确的，可以按照同期同类墓穴的中间价格确定违法所得。无法获得该非法公墓价格的，按照就近合法公墓的同期同类价格确定违法所得。第15条为涉嫌犯罪行刑衔接职权的标准及移送后民政部门的处罚权限，主要是依据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第七十九条第（八）项非法经营罪的规定，并回应了区里查处实践中关切的问题。    


   

第五章为决定取缔并责令改正，包括第16-17条。第17条规定了民政部门在执法过程中，发现涉案公墓有涉及其他部门职权的违法行为的，应将案件线索移送给相关部门。    


   

第六章为作出行政处罚，包括第18-22条。规定了权利告知、陈述申辩与听证以及法制部门审核、经负责人审批作出行政处罚决定的相关事项。    


   

第七章为催告与执行，包括第23-26条。规定了不履行行政处罚或责令改正决定的应对措施。这是行政决定落到实处、取得良好社会效果的重要一步。第26条规定了发布《风险提示公告》，提示市民防止上当。    


   

第八章为附则，包括第27-28条。介绍了《指引》的解释机关和实施时间。    


   

（二）附件部分    


   

为方便操作，还研究设计了相关标准和文书模板，作为《指引》的附件。附件共有12个，分别为：1.《案件协助调查函》，用于民政部门向其他涉及相关部门发函，认定涉案墓地土地属性，以及是否违反其他相关部门法律法规，是否侵害其他公共利益。2.相关部门与查处非法墓地有关的职权，便于执法人员查询和在相关阶段开展下一步工作。3.非法墓地案件证据参考清单。4.《协查通告》范本，用于向社会征求线索和证据材料。5.《XX公墓购墓者证据材料登记表》，用于动员死者家属以及其他了解该非法公墓情况的人员及时向区民政局提供案件相关线索和证据材料。6.《取缔决定书》范本。7.《责令改正决定书》范本。8.《通报函》范本。9.《案件移送函》范本。10.《履行责令改正决定催告书》范本。11.《履行行政处罚催告书》范本。12.《风险提示公告》范本，用于在法院完成强制执行之前，区民政局通过媒体定期向社会发布风险提示。