京民执发〔2018〕458号

 

 

 

 

各区民政局，局相关单位：

 

现将《查处非法公墓行政执法操作指引》印发给你们，请认真贯彻执行。

 

     北京市民政局

 

2018年12月29日

 

 

 

查处非法公墓行政执法操作指引

 

 

第一章  总 则

 

 

第一条 为加强殡葬管理，规范非法公墓查处，完善联合执法机制，维护人民群众合法权益，根据《殡葬管理条例》、《北京市殡葬管理条例》和相关法律法规文件，制定本操作指引。

 

第二条 非法公墓是指单位或个人违反《殡葬管理条例》第八条、第九条和《北京市殡葬管理条例》第六条、第十八条的规定，未经审批，擅自兴建的主要用于安葬死者遗体或骨灰的殡葬设施。

 

第三条 非法公墓案件由非法公墓所在地的区民政局管辖。

 

区民政局要积极联合区规划和自然资源、市场监督管理、园林绿化、水务、公安等主管部门，做好查处非法公墓工作。

 

在查处非法公墓时发现党员干部、国家公职人员涉嫌违纪违法的，应按程序及时向纪检监察机关或其他相关部门移送。

 

 

 

第二章  受理与立案

 

 

第四条 初判及受理

 

区民政局收到非法公墓案件材料后，应当填制《受理涉嫌违法信息登记表》，明确案件线索来源情况及涉案信息。经初步判断确属于本单位管辖的，应予以受理；不属于本单位管辖范围的，不予受理。

 

案件线索来源包括：举报、上级交办、检查中发现、其他单位移送、媒体曝光等。

 

第五条 立案

 

案件予以受理后应制作《立案审批表》，予以立案。

 

第六条 案件移送

 

立案后，经调查发现案件部分或全部不属于本单位管辖的，填写《案件移送审批表》。经批准后，将《案件移送函》（或《案件移送单》）和相关材料同步移送有管辖权的单位。同时将情况反馈举报人或其他案件来源方，并将反馈情况做好工作记录。

 

 

 

第三章  执法协同

 

 

第七条 上报政府

 

区民政局立案后应对非法公墓开展及时全面调查，并将有关情况书面上报本区政府。

 

第八条 执法协同机制

 

区民政局可在区政府的主持下，牵头与区规划和自然资源、市场监督管理、园林绿化、水务、公安等部门和街乡镇政府，就查处非法公墓工作建立相应的联席会议机制。

 

第九条 确认公墓性质与协助调查

 

区民政局应首先向乡镇政府发《案件协助调查函》（附件1），明确涉案公墓是否已取得公益性公墓审核手续。

 

区民政局根据需要可向其他相关部门发《案件协助调查函》，明确涉案公墓土地属性，以及是否违反其他相关部门法律法规，是否侵害其他公共利益。主要包括：向规划和自然资源部门发函明确涉案公墓是否取得用地审批手续，是否存在占用耕地等违法情形；向园林绿化部门发函明确涉案公墓是否存在毁林筑坟行为，致使森林、林木受到毁坏等违法情形；向水务部门发函明确涉案公墓是否存在建立在河道、湖泊管理范围内等违法情形；向市场监督管理部门发函明确涉案公墓经营者发布的广告是否存在利用广告弄虚作假欺骗用户和消费者等违法行为；向其他相关部门发函，明确是否存在其他违反相关部门法律法规的情形。

 

第十条 联合执法

 

区民政局可参考规划和自然资源、市场监督管理、园林绿化、水务等主管部门与查处非法公墓有关的职权（附件2），与上述部门就查处非法公墓开展联合执法，按照各自职责权限，对涉案公墓的相关违法行为进行查处。

 

 

 

第四章  调查取证

 

 

第十一条 程序要求

 

执法人员开展调查时，不得少于两人，应当主动出示执法证件。执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

 

第十二条 调取证据

 

执法人员可以按照以下类型和方法调查和收集证据（附件3）：

 

（一）物证：主要有非法公墓的各相关设施、牌匾、印章等。物证可以采用先行登记保存、拍照、摄像等方法固化。

 

（二）书证：主要有与非法公墓相关的土地使用权证、土地承包协议书、墓穴销售票据、合同协议、宣传材料（包括网页及使用的链接地址）、当事人出具的报告、相关部门（民政、规划和自然资源）出具的证明（原件）等。书证应尽量收集原件，收集原件确有困难的，可以收集与原件核对一致的复印件。

 

（三）当事人陈述：当事人指兴建非法公墓的单位或个人。当事人陈述的内容主要是说明或确认未经批准擅自兴建公墓的事实存在。通常采取制作询问笔录的方式。询问笔录要围绕未经批准擅自兴建公墓的违法事实，包括兴建的时间、墓穴数量、兴建主体的名称、有无印章、收费方式、使用的票据及票据来源、有无相关部门（民政、规划和自然资源）的审批手续等。

 

（四）现场检查笔录：主要有执法人员会同相关部门工作人员到达现场的文字记载；当事人是否在现场；兴建公墓的设施项目名称、地点；公墓等设施的外在表现，包括四至范围、占地面积、墓穴数量、销售情况等；现场开展经营情况、收费票据使用情况等。记录内容应尽量详尽、具体，经当事人核对无误后签字确认，并可附上现场检查照片、录音录像资料。

 

（五）证人证言：证人是指当事人以外了解兴建公墓情况，能向执法人员提供证言的人。证人主要包括：兴建公墓设施的合作方、占用的土地和房屋的出租方、非法公墓的工作人员、墓穴购买人、非法公墓所在地的村（居）委会负责人、村民代表等。通过证言主要掌握：当事人情况、设施投资兴建情况、经营状况、销售情况等。

 

第十三条 协查通告

 

经调查确定涉案公墓为非法公墓后，根据全面查清案情的需要，区民政局可向社会发出协查通告（附件4）。

 

协查通告的主要内容包括：宣布涉案公墓为非法公墓；动员死者家属以及其他了解该非法公墓情况的人员及时向区民政局提供案件相关线索和证据材料，尤其是提供与公墓签订的公墓租赁合同、公墓提供的发票或收据、提供者的身份证明、死者火化证明或死亡证明等材料（附件5）。

 

提供证据材料既可采用邮寄、电子邮件（文件扫描）、传真的方式，也可到区民政局办公场所直接提供。邮件或当面提供的证据材料为复印件的，应注意请提供者在复印件上签名并做好经核对与原件一致的确认说明。

 

第十四条 违法所得金额确定

 

对当事人的实际违法所得金额，应根据调查情况进行确定。

 

对已经销售的墓穴，通过合同票据等材料能够证明销售金额的，按照墓穴真实售价确定违法所得；没有合同票据等材料，墓穴真实售价不明确的，可以按照该非法公墓同期同类墓穴的中间价格计算。无法获得该非法公墓价格的，按照就近合法公墓的同期同类价格确定违法所得。

 

第十五条 行刑衔接

 

当事人违法所得金额巨大（自然人违法所得数额在一万元以上，单位违法所得数额在十万元以上），涉嫌犯罪的，区民政局应按照《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》第六、七、八条规定的材料和期限向公安部门移送案件。确因限于调查手段等客观原因无法补正的，区民政局应及时向公安部门作出说明。

 

移送公安部门之后,区民政局应依职权对案件继续调查并根据调查情况作出取缔、责令改正的决定。

 

公安机关立案后，区民政局不得作出没收违法所得和罚款的行政处罚决定。公安机关立案之日起，区民政局对当事人已作出但尚未执行完毕的罚款、没收违法所得、没收非法财物的行政处罚，应当中止执行。

 

区民政局对公安部门不予立案决定存在异议的，可按照《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》第十二条的规定向公安部门提请复核或提请同级人民检察院立案监督。

 

 

 

第五章  决定取缔并责令改正

 

 

 

第十六条 作出取缔与责令改正决定

 

对经调查认定的非法公墓，执法人员应当填写《取缔审批表》和《责令改正审批表》，并附《调查终结报告》，报区民政局负责人审批。待审批后，应及时制作《取缔决定书》（附件6）和《责令改正决定书》（附件7）。

 

《责令改正决定书》应责令当事人按照法律规定，全面、积极、主动进行改正：

 

（一）主动拆除未安葬墓穴和其他非法建设；

 

（二）如实向墓穴购买者做好说明，并积极退赔相关费用和损失；

 

（三）积极劝导已安葬墓穴的家属将墓穴迁出，对家属的损失主动依法承担赔偿责任；

 

（四）退还已占用的土地，恢复土地原貌。

 

第十七条 送达与通报

 

区民政局依法将《取缔决定书》和《责令改正决定书》送达当事人，并填写送达回证。

 

区民政局应将作出取缔决定与责令改正决定的情况书面函告（附件8）规划和自然资源、市场监督管理、园林绿化、水务等各相关部门。区民政局在执法过程中，发现涉案非法公墓有涉及其他部门职权的违法行为的，应及时填制《案件移送函》（附件9），将相关材料移送给有管辖权的部门。

 

 

 

第六章 作出行政处罚

 

 

 

第十八条 处罚事先告知

 

调查终结后，区民政局认为事实清楚，证据确凿，按照《北京市殡葬管理条例》第二十五条的规定应当给予行政处罚的，制作并向当事人送达《行政处罚事先告知书》（适用于拟作出一般处罚类型的案件），告知当事人依法享有陈述、申辩权利。

 

需要告知听证权利的（对自然人处以超过1000元的罚款或没收自然人违法所得数额超过1000元，对法人或者其他组织处以超过3万元的罚款或没收法人或其他组织违法所得数额超过3万元），制作并向当事人送达《行政处罚事先告知书》（适用于拟作出重大处罚类型的案件）。

 

第十九条 陈述申辩与听证

 

当事人提出陈述和申辩意见的，区民政局要听取。当事人要求举行听证的，区民政局应按照《北京市行政处罚听证程序实施办法》的相关规定及时举行听证。

 

第二十条 审查与决定

 

案件调查终结,经负责法制工作的人员审核后，报区民政局负责人审查决定；对当事人实施较重的行政处罚（同第十八条需要告知听证权利的处罚类型及幅度）的案件，还要经区民政局负责人集体讨论决定，并做好集体讨论记录。

 

第二十一条 裁量

 

区民政局应根据具体案情并按照《北京市民政行政处罚裁量基准》规定作出相应的行政处罚决定，及时制作《行政处罚决定书》。

 

非法公墓当事人未能积极按照《责令改正决定书》要求完成整改，或引发影响社会稳定事件等严重后果的，区民政局可以依据《北京市民政行政处罚裁量基准》第十三条从重进行行政处罚。

 

第二十二条 送达规定

 

行政执法文书的送达，按照《北京市民政局行政执法文书送达办法》（京民法发〔2015〕466号）的相关规定执行。

 

 

 

第七章 催告与执行

 

 

第二十三条 复查与催告

 

《责令改正决定书》所确定的改正期限届满后，区民政局应及时进行现场复查。复查应做好《现场检查笔录》（复查），并全面采集改正后的图像资料。

 

当事人在规定的期限内，不履行责令改正决定或行政处罚决定的，区民政局应制作《催告书》（附件10、11）向当事人进行催告。

 

第二十四条 申请法院强制执行

 

催告期满后，当事人仍不履行责令改正决定或行政处罚决定的，区民政局应向人民法院申请强制执行。

 

申请法院强制执行，应填写《强制执行申请书》《申请强制执行标的情况说明书》，并将《责令改正决定书》《取缔决定书》《行政处罚决定书》《催告书》《现场检查笔录》（复查），以及作出决定的相关证据材料等一并递交法院。

 

第二十五条 结案

 

处罚执行完毕或者已经申请法院强制执行的，制作《结案审批表》《结案报告》申请结案，经批准后成卷归档。

 

第二十六条 风险提示

 

在法院完成强制执行之前，区民政局可以采取适当方式，定期向社会发布《风险提示公告》（附件12），维护群众合法权益。

 

 

第八章 附 则

 

 

第二十七条 本指引由北京市民政局负责解释。

 

第二十八条 本指引自印发之日起施行。

附件：

1.案件协助调查函

 

2.相关行政管理部门与查处非法公墓有关的职权

 

3.非法公墓案件证据参考清单

 

4.北京市xx区民政局关于xx公墓的协查通告

 

5.XX公墓购墓者证据材料登记表

 

6.取缔决定书

 

7.责令改正决定书

 

8.通报函

 

9.案件移送函

 

10.履行责令改正决定催告书

 

11.履行行政处罚催告书

12.风险提示公告