为进一步健全农村养老服务体系，提高农村养老服务水平，北京市民政局、北京市发展和改革委员会、北京市公安局、北京市财政局、北京市人力资源和社会保障局、北京市规划国土委员会、北京市住房和城乡建设委员会、北京市农村工作委员会、北京市卫生和计划生育委员会、市食品药品监管局、北京市老龄工作委员会办公室联合下发了《关于加强农村养老服务工作的意见》。

一、政策背景

近年来，北京市高度重视养老工作，制定了《北京市居家养老服务条例》、《关于加快推进养老服务业发展的意见》、《市人民政府关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》、《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》、《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》等系列养老服务法规政策，加强顶层设计，鼓励社会力量兴建街乡镇养老照料中心、社区养老服务驿站，完善养老服务体系，扩大养老服务供给，就近为老年人提供居家社区养老服务，人民群众有了更多的获得感。但与此同时，郊区农村受人口分布密度低、公共资源较少、普遍收入不高、消费能力较弱、消费意愿不强、专业力量引进难等特点影响，社会公共服务相对薄弱、养老服务配套设施不足、专业化养老水平滞后，难以有效满足农村老年人服务需求，制约了本市养老服务行业质量的整体提升。

加强农村养老服务工作，确保农村地区老年人幸福有尊严地养老，是本市全面建成小康社会的重要要求，是保障和改善基本民生的重要内容，是公共服务均等化的重要体现。今年，市政府将加强农村养老工作纳入市政府重点工作。市领导多次对农村养老服务工作做出批示,专程到平谷区、怀柔区调研农村养老服务工作，对加强农村养老服务工作提出明确要求。为贯彻落实市委市政府部署要求，市民政局等部门在广泛调查研究基础上，立足加强基本民生保障和社会治理创新的角度，制定了《关于加强农村养老服务工作的意见》（以下简称《意见》）。通过制定这项政策，主要目的是要围绕农村老年人最为关切的吃饭、就医、生活照料和心理慰藉等方面现实需求，创新农村养老工作管理体制和运行机制，建立健全农村养老服务体系，统筹推进农村养老服务设施建设、模式创新、医养结合等重点工作，全面提升农村养老服务质量，促进城乡基本养老公共服务均等化，保证农村养老工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮。

二、政策目标

1.到2020年，平原区、浅山区每个乡镇建设1个养老照料中心，加快社区养老服务驿站和邻里互助点建设，形成具有首都特色的农村养老服务体系，养老服务基本覆盖老年人周边、身边、床边。

经过2014-2016年集中扶持建设，我市完成了规划预期的208个街道（乡镇）养老照料中心集中建设任务，共建设街乡镇养老照料中心252个。2017年，民政、发改、财政等部门联合印发了《北京市街道（乡镇）养老照料中心建设资助和运营管理办法》，继续加大对城区应建未建区和乡镇区域养老照料中心建设，推动形成居家社区养老服务体系。为建立健全农村养老服务体系，同时考虑农村深山区建设养老照料中心可持续发展问题，《意见》提出平原区、浅山区每个乡镇建设1个养老照料中心，同时加快推进农村驿站和邻里互助点建设，推动形成区级养老服务指导中心、乡镇养老照料中心、社区养老服务驿站和邻里互助点相互衔接、相互补充的具备北京特色的农村养老服务体系。

2.农村养老服务设施布局科学合理、功能充分发挥，经济困难、失能失智、高龄独居老年人等重点保障群体的集中照料需求能够得到满足。

目前，相对于城区而言，农村养老机构入住率明显偏低，主要原因是农村养老服务体系尚未建立，养老服务设施布局还不够科学合理；乡镇敬老院入住率较低，功能没有得到充分发挥。加强农村养老服务，必须结合农村老年人口分布状况，科学规划设置农村养老服务设施选址布局，使其集中照料功能得到充分发挥，能够有效满足经济困难、失能失智、高龄独居老年人等重点保障群体养老服务需求。

3.家庭养老、机构养老、互助养老、志愿服务等养老服务模式统筹推进、互相补充，农村老年人平时有地去、困难有人帮、生活有保障。

家庭养老、机构养老、互助养老、志愿服务是当前农村养老的四种主要模式。由于农村地区人口分散等特点，单纯依靠哪种模式均无法有效解决农村养老服务需要。因此，有必要通过开展农村养老服务改革试点，积极探索多种模式统筹推进、互相补充的养老服务工作格局，做到老年人平时有地去、困难有人帮、生活有保障。

4.农村基层医疗设施条件和服务能力显著提升，失能老年人等重点人群和养老机构、农村驿站等重点区域服务老年人家庭医生签约服务基本覆盖，实现农村老年人老有所养、病有所医。

看病问题是农村老年人较为迫切的养老服务需求，直接影响农村老年人生活质量和生命质量。目前，卫生计生部门正在大力推进家庭医生签约服务。截至2017年9月底，我市共组建社区卫生服务团队3806个，签约老年人180.13万人。《意见》按照分类保障的原则，提出在基层医疗资源相对有限的前提下，要重点保障农村地区失能老年人等重点人群和养老机构、农村驿站等重点区域服务老年人的家庭医生签约服务工作，逐步改善农村医疗设施条件和服务能力，确保农村老年人老有所养、病有所医。

三、基本原则

《意见》提出了农村养老服务工作的六项基本原则：

（一）坚持政府主导。农村地区不同于城区，老年人收入低、消费能力弱、公共资源较少，专业社会力量出于成本收益考虑不愿意进入农村，市场化程度较低。这个特点就决定了政府在农村养老服务上应当承担着更多的责任。为此，《意见》强调按照“政府既支持建设还要扶持运营”思路，不仅要扶上马，还要送一程，统筹整合各部门政策、资金和项目资源，从养老服务设施规划、土地保障、建设支持、运营资助、税费减免、金融支持等方面，加大对农村基层和农村老年人倾斜力度，反哺农村，补公共设施亏欠短板。

（二）坚持村级统筹。《北京市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>的若干规定》提出，村民委员会应当组织开展公益服务和便民利民服务，鼓励和引导村民建立服务性、公益性和互助性社会组织。农村养老服务是村公益事业和公益服务的重要内容。村委会、村集体应当认真履行法定义务，发挥统筹协调作用，重点从组织对失能失智、空巢独居老年人的巡视探访、组织开展邻里互助和志愿服务、加大养老服务经费支持等方面，推动建立农村老年人关爱帮扶机制和为老服务体系。

（三）坚持分类保障。2016年，为进一步明确政府养老工作重点服务保障对象以及优先顺序，避免平均发力，我市下发了《关于加强老年人分类保障的指导意见》，综合考虑经济状况、生理心理、家庭结构、社会优待、社会身份等因素，对于其中面临多重复合型困难老年人，依综合困难程度划分政府保障优先顺序，将老年人划分为托底保障、困境保障、重点保障、一般保障四类人群。加强农村养老服务工作，有必要明确农村老年人在政府分类保障体系中的优先顺序及保障内容，重点为农村特困、低保低收入、失能失智、高龄独居、留守老年人提供精准帮扶和服务保障。针对不同类型保障群体，分层次提供集中照料服务和助餐助浴、健康指导、文娱活动等居家养老服务。

（四）坚持本土本乡。受传统思想观念影响，农村老年人更加偏爱居家养老，较少愿意离开所在乡村入住养老机构。基于这一特点，《意见》提出，要利用农村闲置设施资源，统筹家庭养老功能和养老服务机构专业支撑作用，围绕老人身边建模式、给服务，在村就近集中、抱团养老，将服务资源在农村社区养老服务驿站汇集，不出村、不离乡解决农村养老服务设施供给、服务人员配置、专业服务提供等问题，最大限度实现多数农村老年人就近养老。

（五）坚持互助扶助。农村是个熟人社会，不仅具有邻里互助、相互帮扶的特征，还有大量可供组织调动的乡亲志愿者资源，比如农村妇女、低龄健康老年人。对于农村人口相对分散的地区，需要充分发挥基层老年协会、志愿者组织和个人的积极作用，大力推进农村互助养老，开展邻里老人亲情互助，支持志愿帮扶，以更加灵活多样的形式满足老年人的生活和精神需求。

（六）坚持因地制宜。我市农村地区既有平原区，又有浅山区、深山区，不同地区可供采取的养老服务模式存在差异，比如包括城乡结合部在内的平原区可以侧重采取集中照料、家庭养老等模式，浅山区、深山区则需要根据区域特征探索集中照料、互助养老、志愿服务、家庭养老等多种模式。同时，各乡镇和村由于经济发展状况、人口密度等不同，采取哪种养老服务模式也会有所不同。因此，《意见》强调，要结合平原区、浅山区、深山区等不同区域特点和各地乡情、村情，积极探索创新，建立适应当前农村老年人养老需求的各具特色、各有所长的养老服务模式。

四、政策内容

结合当前北京农村实际，《意见》提出了五个方面的工作任务：

（一）积极构建农村区域养老服务联合体。在农村养老服务体系中，农村养老服务设施承担着集中照料、专业照护的功能，重点满足经济困难、失能失智老年人等集中照料需求。目前，农村养老服务设施建设存在缺乏有效的统筹规划，一方面，相当一部分乡镇敬老院受制于各种因素尚未推进公办民营改革，设施陈旧、缺乏专业护理人员，服务对象仅局限于农村特困老年人，床位空置率较高，造成政府资源的浪费。另一方面，农村社区养老服务设施匮乏，难以满足农村老年人家门口养老服务需求。针对这种状况，我们提出，要按照“分级分类、功能互补”思路，从调布局、调结构、调能力三个方面入手，统筹发挥基层公办养老机构、乡镇养老照料中心、社会办养老机构和农村驿站集中照料、专业照护平台功能。

一是调布局。综合考虑区域人口规模、老年人分布状况、养老服务需求，以及机构可持续发展等因素，从区域整体谋划调整农村养老服务设施布局。

第一，完善基层公办养老机构分类协作机制。关于公办养老机构改革，2015年以来，北京市出台了《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》等系列政策措施，明确要建立区域分类协作机制，原则上每3至5个毗邻乡镇组成协作区域，选择该区域内一所设施条件较好、服务能力较强的乡镇属公办养老机构，作为定点机构，接收区域内政府供养保障对象和困境家庭保障对象，执行区属公办养老机构管理服务标准。建立区域协作机制，有利于实行养老机构运营管理的规模效应，进一步提升养老服务质量。这两年，受制于管理体制、设施条件难以满足改革要求等因素，区域分类协作机制并未建立。今年，我市出台了《北京市基层公办养老机构建设资助工作实施办法》，协调发改、财政出资对基层公办养老机构设施改造。在这种背景下，《意见》再次对完善区域协作机制进行了强调，要求各区优先将目前供养对象集中、供养条件较差，拟作为协作区域定点机构、承担集中供养任务的基层办公养老机构纳入建设资助范围，加大资助力度。对对空置率高（入住率低于10%以下）、区域有效养老需求不足的，由各区进行专题研究，予以关停并转。

第二，实施养老照料中心常态化建设支持政策。按照《北京市街道（乡镇）养老照料中心建设资助和运营管理办法》，对于社会力量兴办养老照料中心的，根据建设规模等给予补助，最高补助可达到450万元。对于平原区、浅山区尚未建设养老照料中心的乡镇，即“应建未建空白区”，要认真落实常态化建设支持政策，推动每个乡镇至少有一所养老照料中心。如改乡镇已有社会办养老机构的，鼓励把它改造成为乡镇养老照料中心发挥辐射居家作用，避免已有养老机构再建1所养老照料中心，造成农村养老机构床位闲置现象。

第三，统筹规划农村驿站建设。为区别于城区、体现农村特点，《意见》将农村社区养老服务驿站统称为农村幸福晚年驿站，实行名称、功能和标识“三统一”。在农村驿站选址布局上，要求力求选择老年人相对集中、公共服务设施集中、邻近村医务室的区域，便于实现农村地区医养结合，提高驿站服务效能，促进驿站可续发展。同时，针对现有散小养老服务设施，要求加快规范化整顿，对托老所及小型养老服务设施要转型升级，符合条件的改造成为农村幸福晚年驿站。此前，我市已出台了《关于加强养老服务设施规范化管理工作的通知》，原则上，面积在1000㎡以上的，指导其改造升级为街道（乡镇）养老照料中心；面积在100㎡-1000㎡的，指导其转型为社区养老服务驿站；面积在100㎡以下的，指导其以合作方式成为养老照料中心或社区养老服务驿站的外设功能区。

二是调结构。重点是要明确农村各类养老服务机构在农村养老服务体系中的职责定位和相互关系。基层公办养老机构、养老照料中心、社会办养老机构、农村驿站虽然都属于养老服务机构，但它们所担负的职责功能是不同的。基层公办养老机构主要履行托底保障功能，满足农村特困人员、低保或低收入家庭中孤寡、失能或高龄的老年人的集中照料需求；实施公办民营的，也应预留至少20%床位用于保障基本服务保障对象，其他床位用于接收社会老年人。社会办养老机构实行民办公助，重点满足社会普通家庭失能失智、空巢独居、高龄老年人的集中照料服务需求；其中养老照料中心同时履行居家助老、社区托老、专业支撑、技能实训和信息管理等功能，发挥辐射居家社区作用。农村驿站是就近为农村老年人提供居家服务的总服务平台，主要面向居家老年人提供服务。《意见》强调要强化基层公办养老机构的托底保障作用，进一步调动发挥公办民营养老机构、街乡镇养老照料中心、社会办养老机构的专业平台作用。同时，依据《北京市居家养老服务条例》规定，拓展和强化各类养老机构居家养老服务功能，加强对农村幸福晚年驿站的服务指导和专业支撑。

三是调能力。调能力是指要提供农村各类养老服务机构的服务能力。着眼于基层公办养老机构能力提升，强调深化公办养老机构公办民营改革，原则上除民政部门指定的定点公办养老机构外，其他具备条件的公办养老机构逐步实施公办民营，激发公办养老机构活力。针对社会办养老机构，提出要完善支持政策，通过实施更加科学精细的扶持措施，支持乡镇养老照料中心做实做强辐射服务功能，推动社会办养老机构不断提高综合服务保障能力。针对农村幸福晚年驿站，强调要创新农村驿站建设运营模式，可兼具温馨家园、儿童之家、家暴庇护所等功能，选聘本村人员为老年人、残疾人、妇女、儿童、优抚对象提供综合服务；创新从业人员管理模式，探索为农村幸福晚年驿站配备合理数量的专业养老护理人员，满足老人精神慰藉、心理疏导、医疗康复、临终关怀等特殊需求。

（二）探索创新农村养老服务模式。结合农村熟人社会特点，重点要落实北京市提出的“农民组织起来”等新三起来要求，创新农村养老服务模式，提高农村养老服务工作的组织化程度，便于在加强专业化服务同时加强对农村养老服务的监管。

加强农村养老服务工作是一项复杂系统工程，光靠政府的力量难以做好这项工作。同时，由于农村地区人口分散、养老服务需求不集中等因素，专业社会力量进入相对困难。这就需要采取有效措施，充分调动农村社会力量各种积极因素，共同做好农村养老服务工作。具体而言，就是要遵循“助人者有组织、受助者有人管”思路，把农民老人组织起来，通过支持组织，助人自助；把乡亲志愿者组织起来，通过让组织对接或绑定专业平台，让其成为具有素养和技能的志愿者；把家庭子女亲属赡养义务发挥出来，支持家庭养老。

一是大力发展互助养老。互助养老是一种新的养老服务模式，较好解决了老人的生活照料、精神慰藉、文化活动等需求问题，既体现传统居家养老习俗，又促进了家庭和睦。目前，在我市怀柔、密云等区都有比较好的探索实践。《意见》在总结基层做法基础上，明确了互助养老的三种形式：

第一，村民以自家居住地为中心开展邻里互助，通过日常巡视、巡查，为高龄、独居、空巢、失能老年人提供代买代缴、寻医送药、春种秋收等服务。

第二，以老人自愿为前提，将分散供养的特困人员、空巢独居老人的自有住宅改造成为小型幸福院，由村委会委派专人提供做饭、精神关怀等基本服务。例如，密云区冯家峪镇保峪岭村对那些固守传统养老思想，且又无儿无女的分散五保及不愿入住养老机构的其他有需求的老年人，提供了非常好的解决办法，老人无儿无女，就有房子，平时一个人都在自己家中，村委会也很难都挨家挨户照顾的全面，这样改造其中一户，跟有意愿共同居住的老人商量，让大家集中养老，共同生活，村委会再派一名护理人员每天巡视，这样一来村里的负担减轻，老人们也高兴。

第三，倡导有意愿共同居住的分散老人实施集中养老，实现农村老年人互相帮扶、抱团取暖。

二是广泛开展志愿助老服务。支持成立以农村妇女、低龄老年人为主体的互助养老或志愿服务队伍，为老年人提供志愿服务。比如，平谷区组织各村成立金玫瑰巾帼志愿服务队，采取一对一或者多对一无报酬的方式，就近照顾空巢老人。服务队成员覆盖全区所有村委会，由空闲时间较多且热心的妇女组成，目前共971名志愿者自愿结对照料638名空巢老人，服务内容主要包括日间照料、精神抚慰和生产帮助等，取得了较好效果。延庆区“1+1”关爱空巢助老项目，采取慈善协会与志愿服务组织合作的方式，为辖区最急需帮助的高龄特困孤寡残疾老人持续开展全方位的助老服务。

这里，需要特别强调的是，开展志愿助老服务，要妥善把握好“助人自助”理念，并不是包办替代老年人养老的所有事务，而是帮助老年人提高自理能力和生活质量。

三是加强养老服务组织支持。为建立无缝隙的农村养老服务体系，也便于加强对农村养老服务的监管，有必要将所有提供养老服务的组织和个人纳入组织化管理之中。基于此，《意见》对加强养老服务组织支持力度做了强调，对于符合条件的注册登记为社会组织，不具备条件的实行备案登记。重点是要做实基层老年协会，鼓励农村幸福晚年驿站、邻里互助点服务人员、志愿服务人员加入基层老年协会，实行行业自律。同时，政府部门要加强养老服务从业人员教育培训，采取集中培训、送教上门、远程培训等多种方式对农村幸福晚年驿站、邻里互助点服务人员进行培训，不断提升农村养老照护能力。

（三）完善农村养老扶持政策。重点是强化政府部门在农村养老工作中的主导作用，整合政府资源和社会资源，增强农村养老服务供给能力。

一是提高农村老年人养老能力。通过实施基础养老金、福利养老金正常调整机制，进一步提高老年人的收入。通过统筹城乡居民医疗保险制度，完善重特大疾病救助机制，进一步提高农村医疗保障水平，减轻农村老年人养老自付压力。探索采取“农户+合作社+公司（社会组织）”经营模式，盘活利用农村闲置房屋发展休闲养老,促进农民增收。

二是加大集中照料支持力度。一方面，建立特困人员供养服务机构经费保障机制，提升集中供养人员保障水平。按照《北京市特困人员救助供养实施办法》规定，各区要统筹安排特困人员救助供养经费，将供养服务机构运转费用、特困人员救助供养经费纳入财政部门预算管理。目前，特困人员供养服务机构运转经费保障还有不到位的地方，《意见》要求各区进一步加大经费投入保障力度。

另一方面，按照“村民自营、政府扶助”原则，明确各方权责，通过给予内部改造、设施设备购置、运营扶持、医疗支撑等方面支持，鼓励村民以自有住宅和闲置房兴办农村社区养老服务驿站。利用自有住宅和闲置房建设驿站和发展休闲养老的，房屋应达到我市抗震节能要求，有条件的可对房屋实施进一步的绿色、低能耗改造。

三是加强养老服务模式创新支持。第一，通过政府购买服务等方式，重点从开展服务必需的成本等方面，对互助养老、志愿服务给予资助支持。同时，计划加强政策研究，建立志愿助老时间储蓄机制，对低龄老人参与提供志愿服务的，纳入志愿服务记录，待本人丧失自理能力时可优先享受他人提供的志愿服务。

第二，探索基于超大型城市城区丰富资源，利用互联网、现代物流等支持农村尤其是偏远山区寻找难以落地的专业服务，通过网上整合，扩展服务容量，实现农村养老服务供给的可持续化。

第三，加大养老服务单位餐饮服务的食品安全监管力度，保障用餐人员饮食安全。

（四）推进农村地区医养结合。一是加强医养结合机构建设。鼓励农村地区养老机构设置医疗机构、支持基层公办养老机构与乡镇卫生院采取多种形式进行合作。对于不具备条件设置医疗机构的养老机构，鼓励与周边医疗机构签订合作协议，建立绿色通道，优先提供巡诊、接诊转诊、康复指导、远程支持等服务，满足老年人医疗护理需求。目前，我们正在抓紧制定《养老机构与医疗机构服务协议（范本）》，进一步做实医养结合服务协议，为老年人提供务实、管用的医疗服务。鼓励农村驿站与村卫生室就近设置，将符合条件的村卫生室纳入医保定点机构。

二是加强农村医疗能力建设。支持医疗机构执业医师到农村驿站、村民家庭巡诊，实现各类老年群体医疗服务的全覆盖。综合考虑城乡布局、区域人口数量、服务半径、交通状况和院内医疗急救机构分布情况、接诊能力等因素，完善院前医疗急救服务网络建设，确保急救车能够在最短时间内抵达。对距离急救网点较远、急救车难以很快到达的山区，可以探索鼓励村民通过采取邻里互助的方式，解决山区急救用车问题，让患病老年人得到及时救治。鼓励有实力的医疗机构面向农村养老机构内设医疗机构或养老机构引入医疗机构的分支机构试点开展远程医疗，在城区形成支持农村医养结合的远程医疗服务中心，重点在应急急救、慢病干预、健康指导等方面为农村地区提供支持。

三是加强乡村医生队伍建设。认真落实市政府办公厅《关于加强村级医疗卫生机构和乡村医生队伍建设的实施方案》，多渠道选聘乡村医生岗位人员,提高乡村医生岗位吸引力，进一步发挥乡村医生作用。

（五）强化农村家庭养老基础作用。去年，习近平总书记在主持中央政治局第32次集体学习讲话时强调，要加强家庭建设，教育引导人们自觉承担家庭责任、树立良好家风，巩固家庭养老基础地位。做好农村养老工作，必须充分发挥家庭养老作用，发挥好家庭子女在农村家庭养老中的作用，巩固家庭养老的基础作用。

一是督促家庭子女履行赡养义务。发挥村委会、基层老年协会作用，通过将法定赡养义务和德孝理念纳入村规民约、推树孝星典型、修建“德孝墙”等途径，督促引导农村老年人子女定期带父母洗理，定期帮父母清扫居所，定期给父母报平安，定期陪父母参加文体活动，并在老年人患病住院治疗期、康复期、临终关怀期返回家庭照料老人。提倡各村通过村规民约方式规范子女的法定赡养义务，并对村民不尽赡养义务约定惩处措施，营造良好的尊老、敬老、孝老氛围。

二是完善家庭养老支持政策。通过金融手段、服务支撑和技能培训等方式，为老年人子女赡养照料父母提供便利。探索利用“互联网+物流”、引进银行授信等手段，建立养老服务机构、银行、老人、子女多方合作机制，创新农村养老服务收费方式、供给方式，推动形成农村老人消费、子女付费的养老服务模式。对于返回家庭照料老年人子女给予免费照护知识和技能培训，探索对专职照护经济困难失能老人的子女给予适当支持。